6. Februar 2023 - Anfang Februar 2023 hat der Rechungshof den Prüfbericht der Bildungsdirektionen veröffentlicht. ethos.at bringt die Kurzfassung des 275 Seiten umfassenden Dokuments. (Hervorhebungnen durch ethos.at)
PRÜFUNGSZIEL
Der RH überprüfte die seit 1. Jänner 2019 in den Ländern als gemeinsame Bund–Land–Schulbehörden bestehenden Bildungsdirektionen. Prüfungsziel war die Beurteilung der Neuorganisation der Schulbehörden und der jeweiligen landesgesetzlichen Umsetzung sowie der daraus resultierenden Aufgabenbereiche der Bildungsdirektionen. Darüber hinaus überprüfte der RH die Personalausstattung, die Auswahlverfahren für Leitungspositionen, die finanzielle Entwicklung und die Organisationsstrukturen der Bildungsdirektionen sowie die Bildungsregionen. Der überprüfte Zeitraum umfasste im Wesentlichen die Schuljahre 2017/18 bis 2020/21 bzw. die Kalenderjahre 2017 bis 2020.
KURZFASSUNG
Die Hauptziele des Bildungsreformgesetzes 2017 waren die Neuordnung der Schulbehörden, der Ausbau der Schulautonomie und die Möglichkeit der Einrichtung von Schulclustern. Die Bildungsdirektionen waren „gemischte Behörden“, denen die Bundesvollziehung (Bundesstrang) ebenso wie die Landesvollziehung (Landesstrang) übertragen wurden. Damit schufen der Bund und die Länder Behörden zur Vollziehung grundsätzlich aller Angelegenheiten des Schul– und Erziehungswesens im jeweiligen Land, ohne das Grundproblem – die Kompetenzzersplitterung im Schulwesen – zu beseitigen.
Der vorliegende Bericht zeigt, dass bei Umsetzung der Bildungsdirektionen in der Praxis folgende Problembereiche auftraten:
• komplexe Weisungszusammenhänge,
• keine zusätzlich übertragenen Bundesagenden und in unterschiedlichem Ausmaß übertragene Landesagenden,
• keine finanzielle Gesamtsicht, intransparente Kostentragungen,
• mangelnde Flexibilität bei der Personalbewirtschaftung, dienst– und besoldungsrechtliche
Unterschiede bei den Bediensteten,
• Unterschiede bei den Bildungsregionen, Intransparenz bei Außenstellen und
Dienstorten,
• unterschiedliche IT–Systeme,
• Unterschiede bei der Nutzung der Dienstwagen durch die Bildungsdirektionen,
• datenschutzrechtliche Unklarheiten.
Viele der angeführten Problembereiche waren auch auf die Kompetenzzersplitterung im Schulwesen zurückzuführen, die die Bildungsreform 2017 nicht löste.
Aufgaben der Bildungsdirektionen
Die Bildungsdirektionen übernahmen im Wesentlichen die Aufgaben der früheren Landesschulräte oder des Stadtschulrats für Wien sowie zum Teil der Schulabteilungen der Länder. Obwohl das Bildungsdirektionen–Einrichtungsgesetz die Bildungsdirektion als die einzige Vollzugsbehörde bestimmte, verblieben einige Angelegenheiten, wie der sprengelfremde Schulbesuch, zum Teil in der Zuständigkeit der Länder oder behielten sich die Länder bei der Übertragung an die Bildungsdirektionen Zustimmungsrechte vor.
Die Länder hatten die Möglichkeit, neben den zwingend von den Bildungsdirektionen zu besorgenden Aufgaben weitere Agenden, wie das land– und forstwirtschaftliche Schulwesen oder das Kindergarten– und Hortwesen, an diese zu übertragen. Sie machten davon in sehr unterschiedlicher Ausprägung Gebrauch. Ein Vergleich des Vollzugs der Bildungsagenden in den Ländern war nur eingeschränkt möglich, österreichweit bestanden mitunter unterschiedliche Ansprechstellen für dieselben schulischen Angelegenheiten.
Der Bund nahm die Möglichkeit der fakultativen Aufgabenübertragung an die Bildungsdirektionen nicht wahr. Dies betraf insbesondere die Zentrallehranstalten, die höheren land– und forstwirtschaftlichen Lehranstalten und die Forstfachschule.
Um die Vollziehung des Schulwesens bei den Bildungsdirektionen zu konzentrieren, könnte die beim Bund und den Ländern liegende Abwicklung der Schülerbeihilfe auf die Bildungsdirektionen übertragen werden. Damit könnten im günstigsten Fall die behördlichen Stellen für die Antragseinbringung von derzeit 23 auf neun reduziert werden.
Leitung der Bildungsdirektionen
Die Länder Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg führten im Laufe des Jahres 2018 Ausschreibungsverfahren für die Besetzung der Funktion der Bildungsdirektorin oder des Bildungsdirektors durch. In den Ländern Burgenland, Steiermark und Wien wurden die amtsführende Präsidentin und der amtsführende Präsident des Landesschulrats sowie des Stadtschulrats für Wien aufgrund einer Übergangsregelung mit der Funktion der Bildungsdirektorin bzw. des Bildungsdirektors über den 1. Jänner 2019 hinaus bis zum Zusammentritt des jeweils neugewählten Landtags betraut. Die unklar formulierte Übergangsregelung bedingte Rechtsunsicherheit.
Die Bildungsdirektorin oder der Bildungsdirektor war bei Erfüllung der Aufgaben je nach Vollzugsbereich an die Weisungen der zuständigen Bundesministerin bzw. des zuständigen Bundesministers oder der Landesregierung gebunden. Der RH erachtete die parallelen Weisungszusammenhänge unter dem Gesichtspunkt von potenziellen Interessen– und Treuekonflikten zum jeweils anderen obersten Organ auf Bundes– oder Landesebene als problematisch, wie bei der Ressourcenzuteilung, der Einhaltung der Stellenpläne oder der Abgrenzung von Bundes– und Landesaufgaben einschließlich ihrer Kostentragung.
In übergreifenden Angelegenheiten, wie beim inneren Dienst der Bildungsdirektion, war die Bildungsdirektorin oder der Bildungsdirektor an die einvernehmliche Weisung der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers und der Landesregierung gebunden. Der Bildungsdirektor für Salzburg erhielt im Frühjahr 2021 widersprüchliche Weisungen zu den in der Bildungsdirektion beschäftigten Landesbediensteten durch den Bundesminister einerseits und das Amt der Salzburger Landesregierung andererseits. Dies erschwerte einen rechtmäßigen Vollzug.
In den Jahren 2019 und 2020 sahen alle Länder eine Präsidentin oder einen Präsidenten der Bildungsdirektion vor – das war die Landeshauptfrau oder der Landeshauptmann oder das für Bildung zuständige Mitglied der Landesregierung. Das Land Salzburg besetzte diese Funktion ab 1. Oktober 2020 nicht mehr. Die Präsidentin oder der Präsident stand monokratisch an der Spitze der Behörde und unterlag im Bundesstrang den Weisungen der Bundesministerin oder des Bundesministers; bei Nichtbefolgung standen dienstrechtliche Sanktionsmöglichkeiten mangels eines Dienstverhältnisses nicht zur Verfügung. Aufgrund der unterschiedlichen Interessen der Gebietskörperschaften bewertete es der RH als nicht zweckmäßig, dass die Einrichtung einer Präsidentin oder eines Präsidenten der Bildungsdirektion möglich war.
Bewerbungsverfahren
Bei den Auswahlverfahren für die obersten Führungsebenen – Leitung Bildungsdirektion, Bereichsleitungen und Abteilungsleitungen – waren die Entscheidungen der Begutachtenden nicht zur Gänze nachvollziehbar. Zudem konnten mögliche Einflussnahmen oder bewusste Steuerungen bei Besetzungen aufgrund von Lücken in der Dokumentation nicht zur Gänze ausgeschlossen werden. Auch konnten im Vorfeld wesentliche Weichen gestellt worden sein. So war in einem Fall dokumentiert, dass ein Bewerber, der auch mit der Funktion des Bildungsdirektors betraut war, nach einem Gespräch mit dem Landeshauptmann die Bewerbung zum Bildungsdirektor zurückzog.
Die Bildungsdirektorinnen und Bildungsdirektoren hatten als Bedienstete des Bundes keinen gesetzlichen Anspruch auf einen eigenen Dienstwagen. Einige Länder stellten allerdings an Bundesbedienstete der Bildungsdirektionen in den Jahren 2019 und 2020 landeseigene Dienstwagen ohne zugrunde liegende Verwaltungsvereinbarung und ohne Kostenersatz durch den Bund zur Verfügung. Zum Teil erfolgte auch eine Privatnutzung der Dienstwagen. Auch ließen die Fahrtenbücher über die verrichteten Dienstfahrten für die Bildungsdirektionen keine Überprüfung zu. Insgesamt war die Situation in Bezug auf die Dienstwagen in den Bildungsdirektionen intransparent.
Während in den unteren Führungspositionen – Abteilungsleitungen der Bildungsregionen – ein Überhang der weiblichen Bewerbungen und ein Geschlechtergleichgewicht bei den bestellten Personen (15 Frauen und 15 Männer) bestanden, verschob sich die Verteilung in den Führungsebenen darüber (Leitung Bildungsdirektion und Bereichsleitungen) zulasten der Frauen. Auch das Geschlechterverhältnis der stimmberechtigten Mitglieder der Begutachtungskommissionen war nicht ausgewogen.
Personalaufwand und Personalstruktur
In den Bildungsdirektionen waren grundsätzlich Bundesagenden von Bundesbediensteten und Landesagenden von Landesbediensteten zu besorgen; jede Gebietskörperschaft hatte ihren Personalaufwand selbst zu tragen. Die Länder wählten unterschiedliche Vorgehensweisen, um die Landesbediensteten den Bildungsdirektionen zuzuweisen. Die Personalpläne der Bildungsdirektionen bildeten deren Personalressourcen nur unzureichend ab und entfalteten somit geringe Steuerungswirkung.
Die Personalstände der Bildungsdirektionen erhöhten sich im Zuge der Einrichtung gegenüber den Vorgängerorganisationen (Landesschulräte und Stadtschulrat für Wien) von rd. 1.568 Vollzeitäquivalenten (2018) auf rd. 1.930 Vollzeitäquivalente (2020). Dies resultierte insbesondere aus den übertragenen Landesaufgaben. ZumTeil bauten die Länder auch zusätzliche Planstellen auf, was auf den Mehrbedarf aufgrund der neuen Struktur der Bildungsdirektionen zurückzuführen war. Der RH sah diesen Aufbau zusätzlicher Planstellen durch die Länder kritisch, weil das Risiko von Kostensteigerungen dem Ziel der Kostenneutralität entgegenstand.
Die Länder Burgenland, Niederösterreich, Oberösterreich, Steiermark und Wien, die die Ausübung der Diensthoheit über die Landeslehrpersonen bereits auf den Landesschulrat bzw. Stadtschulrat für Wien übertragen hatten, begannen zwar zum Teil sukzessive, die in diesem Bereich tätigen Bundesbediensteten durch Landesbedienstete zu ersetzen. Dies spiegelte sich allerdings nicht oder nicht im gleichen Ausmaß in einer Reduktion der Anzahl der Bundesbediensteten der Bildungsdirektionen wider. Auch diese Entwicklung kann zu Kostensteigerungen führen.
Die Bildungsdirektorin oder der Bildungsdirektor war Vorgesetzte bzw. Vorgesetzter aller Bediensteten der Bildungsdirektion. Im Fall der Landesbediensteten oblag ihr oder ihm zwar die Dienst– und Fachaufsicht (Vorgesetztenfunktion), die jeweilige Landesregierung allerdings übte die Diensthoheit (Dienstgeberfunktion) über die Landesbediensteten aus. Sie war somit für die dienstrechtlichen Angelegenheiten der Landesbediensteten zuständig. Diese aus Sicht der Personalsteuerung wenig effiziente Konstruktion war dem Wesen einer Mischbehörde geschuldet. Österreichweit erhöhte sich dadurch die Komplexität in der Schulverwaltung; dies könnte deren Effektivität beeinträchtigen.
In den Bildungsdirektionen bestanden zahlreiche dienst– und besoldungsrechtliche Unterschiede sowie verschiedene Pensionssysteme zwischen Bundes– und Landesbediensteten. Diese stellten die Bildungsdirektionen vor Herausforderungen, weil sie vor allem eine Beeinträchtigung des Betriebsklimas bedeuteten. Eine Gleichbehandlung aller Bediensteten war aufgrund der unterschiedlichen gesetzlichen Bestimmungen – etwa hinsichtlich der Gehälter, Pensionen, Feiertage sowie Urlaubsansprüche – nicht möglich. Die unterschiedlichen Zuständigkeiten für Bundes– und Landesbedienstete bedingten auch unterschiedliche, parallel bestehende IT–Systeme, wie in der Personalverwaltung sowie beim Reise– und Zeitmanagement. Dies verursachte einen Verwaltungsmehraufwand.
Gebarung
Aufgrund der Organisation als gemischte Behörde mit einem Bundes– und Landesstrang sowie zwei Rechnungskreisen war keine finanzielle Gesamtsicht gegeben. Die unterschiedlichen Aufgabenbereiche der Bildungsdirektionen und die noch nicht eingeführte Kosten– und Leistungsrechnung ließen zwar keine direkten Vergleiche zwischen den Ländern zu, dennoch zeigte sich im Burgenland, in Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Tirol und Wien tendenziell eine Ausgabensteigerung und damit ein finanzieller Mehrbedarf nach Einrichtung der Bildungsdirektion.
In den Bildungsdirektionen hatten der Bund den Personal– und Sachaufwand für die Besorgung der Bundesaufgaben zu tragen, die Länder jenen für die Landesaufgaben. Von Beginn an war die Kostenaufteilung für den Aufwand der Bildungsdirektionen zwischen Bund und den Ländern mit einer diesbezüglichen Kostentragungsvereinbarung (Burgenland, Niederösterreich, Oberösterreich und Wien) intransparent und uneinheitlich. Der Bund und das Land Steiermark hatten die Kostentragungsvereinbarung noch nicht abgeschlossen, obwohl durch die Prüfung der Internen Revisionen ein Aufteilungsschlüssel berechnet worden war. Zudem hatten der Bund und die Länder Kärnten, Salzburg, Tirol und Vorarlberg – trotz eines wechselseitigen Personaleinsatzes – keine Vereinbarung zur Aufteilung des Personalaufwands abgeschlossen.
Der verpflichtend zu erstellende Ressourcen–, Ziel– und Leistungsplan hatte die finanziellen und personellen Ressourcen, die angestrebten Ziele der Bildungsdirektion und die zur Zielerreichung erforderlichen Maßnahmen und Leistungen zu enthalten. Der Ressourcen–, Ziel– und Leistungsplan wurde allerdings noch nicht effektiv als Steuerungsinstrument genutzt, weil etwa die Angaben zu den finanziellen Ressourcen des Landesstrangs teilweise nicht vollständig waren. Auch enthielten die Ressourcen–, Ziel– und Leistungspläne keine Kennzahlen zur Beurteilung des Aufwands der Bildungsdirektionen.
Organisation
Die Organisationsstrukturen, Geschäftseinteilungen, Geschäftsordnungen und Kanzleiordnungen aller Bildungsdirektionen lagen mit Jänner 2019 vollständig vor, waren im Wesentlichen einheitlich und entsprachen den Vorgaben der Rahmenrichtlinien. Einzelne Regelungsdefizite gab es bezüglich Aktualität, Veröffentlichung, Compliance, Interner Kontrollsysteme, Datenschutz, Anordnungsbefugnisse im Gebarungsvollzug sowie Skartierung.
Für sämtliche Bildungsdirektionen lagen Revisionsberichte vor. Die Prüfungen der Bildungsdirektionen erfolgten im Landesstrang in den Ländern Burgenland, Kärnten, Niederösterreich und Steiermark durch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der für die Bildungsdirektionen zuständigen Fachabteilungen oder Oberbehörden und nicht durch die Internen Revisionen selbst. Dadurch waren die Unabhängigkeit und Objektivität der Revisionshandlungen nicht gegeben.
Im Zuge der Bildungsreform 2017 wurden österreichweit die Bildungsregionen neu aufgestellt. Das Burgenland etablierte infolge seiner Schülerzahlen nur eine Bildungsregion. Wien entschied sich trotz der hohen Anzahl von Schülerinnen und Schülern sowie Lehrpersonen für eine Steuerungsstruktur von nur zwei Bildungsregionen. Bei den anderen Ländern lag die Anzahl zwischen zwei und sieben, wobei die Steiermark als einziges Land sieben Bildungsregionen aufwies.
Die Neuorganisation der Schulaufsicht stellte ein Kernstück der Bildungsreform 2017 dar und bedingte umfangreiche organisatorische und personelle Änderungen. In Bildungsregionen im städtischen Bereich waren die Schulqualitätsmanagerinnen und –manager für deutlich mehr Schülerinnen und Schüler zuständig als in Bildungsregionenmit vorwiegend ländlichen Strukturen. Trotz Unterstützung durch das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung (in der Folge: Ministerium) nahmen die Schulqualitätsmanagerinnen und –manager ihre Aufgabe unterschiedlich wahr. Die schulartenübergreifende Schulaufsicht war noch nicht zur Gänze verwirklicht und spiegelte zum Teil die Struktur der „alten“ Schulaufsicht wider.
Die Bildungsdirektionen schätzten die Notwendigkeit der Organisationsentwicklung unterschiedlich ein, dementsprechend variierten die Maßnahmen zum Zusammenwachsen von zwei unterschiedlichen Organisationskulturen, nämlich Landesschulrat und Stadtschulrat einerseits und die jeweiligen Abteilungen des Landes andererseits. Allerdings waren alle Bildungsdirektionen sowohl von der Problematik der unterschiedlichen Dienstrechte als auch von den weitreichenden Änderungen im pädagogischen Bereich betroffen.
Standorte
Die Bildungsdirektionen verfügten sowohl an ihren Hauptstandorten als auch in den Bildungsregionen über jeweils mehrere Standorte, teilweise innerhalb derselben Gemeinde, sowie über zusätzliche schulpsychologische Beratungsstellen. Die in der Rahmenrichtlinie vorgesehene Bündelung der Teams aus Schulaufsicht, Diversitätsmanagement, Personalmanagement und Schulpsychologie war daher – drei Jahre nach Einrichtung der Bildungsdirektionen – nur eingeschränkt umgesetzt.
EDV–Systeme
Im Rahmen der Einrichtung der Bildungsdirektionen wurde auch eine Vereinheitlichung ihrer EDV–Systeme angestrebt. Ziel des Projekts „PM–LL: Personalmanagement Landeslehrer/innen“ war etwa die einheitliche Verrechnung aller Landeslehrpersonen über die Bundesrechenzentrum GmbH im entsprechenden IT–System des Bundes. Bisher implementierten die Länder Niederösterreich und Steiermark im Jahr 2021 das IT–System des Bundes. Das Projekt war daher noch nicht vollständig umgesetzt. Das Ministerium rechnete mit jährlichen Gesamtkosten von rd. 6 Mio. EUR für einen Vollbetrieb in allen Ländern im Jahr 2024.
Die Anwendung eines einheitlichen Kanzlei– bzw. Aktenverwaltungssystems im Bundes– und Landesstrang war in allen Bildungsdirektionen nahezu vollständig umgesetzt. Der Einsatz weiterführender, einheitlicher Softwaresysteme für die Lehrerverwaltung und des Dokumentenmanagementsystems an den Pflichtschulen war in einigen Ländern und Bildungsdirektionen offen.
Für die Projekte zur Vereinheitlichung der IT lagen keine gesamthaften und in den Funktionalitäten vergleichbaren Gegenüberstellungen von Nutzen und Kosten vor. Eine Beurteilung der angestrebten Kostenneutralität war für den RH nicht möglich.
Projekte zur Einrichtung der Bildungsdirektionen
Das Ministerium organisierte das sektionsübergreifende Großprojekt „Umsetzung Bildungsreformpaket 2017“. Das Projekt „Bildungsdirektionen“ war ein Teil des Großprojekts. Die Herangehensweisen und Geschwindigkeiten der Länderprojekte zur Einrichtung der Bildungsdirektionen waren unterschiedlich. Dies war auf die differierenden Ausgangslagen – wie Ausgestaltung und Größe der vorhandenen Behördenstrukturen – sowie den unterschiedlichen Umfang der Reformmaßnahmen zurückzuführen. Die volle Einsatzfähigkeit der Bildungsdirektionen für Kärnten, Salzburg, Vorarlberg und Wien war mit Inkrafttreten des Bildungsdirektionen–Einrichtungsgesetzes am 1. Jänner 2019 noch nicht gegeben.
Bei den Projekten zur Einrichtung der Bildungsdirektionen fielen Ausgaben von insgesamt 1,83 Mio. EUR beim Bund und den Ländern an. Die Ausgaben für externe Beratungsleistungen von 1,45 Mio. EUR dominierten sowohl die Gesamtausgaben für das Bundesprojekt als auch die der Länderprojekte. Die im Ministerium angefallenen Beratungsausgaben von 1,07 Mio. EUR bezogen sich auf das gesamte Großprojekt Bildungsreform 2017. Auf Ebene der Länder war eine Korrelation zwischen der Inanspruchnahme externer Beratungsleistungen und der Größe der jeweiligen Bildungsdirektion oder dem Umfang der Reformen nicht feststellbar.
Auf Basis seiner Feststellungen hob der RH folgende Empfehlungen hervor:
ZENTRALE EMPFEHLUNGEN
• Alle Länder sollten in ihren Zuständigkeitsbereichen die Übertragung weiterer Aufgaben an die Bildungsdirektionen prüfen und gegebenenfalls umsetzen.
• Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie das Bundesministerium für Land– und Forstwirtschaft, Regionen und Wasserwirtschaft sollten in ihren Zuständigkeitsbereichen die Übertragung von Aufgaben an die Bildungsdirektionen prüfen und gegebenenfalls umsetzen.
• Vom Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung, von allen Ländern und von allen Bildungsdirektionen wäre entsprechend der Zielsetzung bei der Einrichtung der Bildungsdirektionen Kostenneutralität anzustreben.
• Alle Bildungsdirektionen sollten in Zusammenarbeit mit den Ländern den Ressourcen–, Ziel– und Leistungsplan inklusive Anhängen vollständig und korrekt ausfüllen und so eine genaue Darstellung der Ressourcen gewährleisten. Darüber hinaus sollte das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung mittelfristig Kennzahlen zur Beurteilung des Aufwands der Bildungsdirektionen bei Vorliegen der Kosten– und Leistungsrechnung entwickeln, um das Ziel, die Effektivität und Effizienz in der Bildungsverwaltung zu steigern, besser zu verfolgen.
• Alle Bildungsdirektionen sollten in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung klären, inwieweit im Präsidialbereich und im Bereich Pädagogischer Dienst noch Maßnahmen zur Unterstützung des organisatorischen Wandels zu setzen sind, um sicherzustellen, dass die Reformen von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mitgetragen und adäquat umgesetzt werden.