Die Bevorzugung des ORF ist verfassungswidrig

(Auszug aus dem Buch "Baustelle Parlament. Warum die österreichische Verfassung für das 21. Jahrhundert nicht geeignet ist", erschienen 2020 zum 100-Jahr-Jubiläum des Bundes-Verfassungsgesetzes) Die österreichischen Haushalte finanzieren mit ihren Rundfunkgebühren von 922,4 Millionen Euro (im Jahr 2018) nicht nur den ORF. Dieser bekommt gerade einmal 620 Millionen, wovon 420 für Personalkosten aufgehen. Der Rest wird dem Bund (155,5 Millionen) und den Ländern (146,8 Millionen) abgeliefert. Details über die Rechtmäßigkeit dieser Aufteilung publiziert die Gebühren Info Service GmbH.

„Die GIS: Ein modernes Dienstleistungsunternehmern“ (Eigendefinition) beschäftigt 204 Angestellte im Innendienst und 107 freie Dienstnehmerinnen und Dienstnehmer im Außendienst und weist offiziell einen Jahresumsatz von 34,1 Mio Euro aus. Woher kommt das Geld? „Der GIS steht eine Einhebungsvergütung von 2,5 % zu, durch die sich das Unter-nehmen finanziert.“ (gis.at)

ORF wie wir

Da der ORF von Anfang an in der Schusslinie der FPÖVP-Regierung von Sebastian Kurz und H.C. Strache stand, wehrten sich Pflichtverteidiger des ORF gegen die „Bevormundung“ durch „die Politik“. „Der ORF ist in Gefahr“ und „Feuer am Dach“ fabuliert die Initiative „Wir für den ORF“. Das Bedrohungsszenario: „Die Regierung plant spätestens im Neuen Jahr ein neues ORF-Gesetz. Laut Kenner/innen des politischen Parketts und ORF-Insidern soll über dieses Gesetz ein Journalismus, der auch die Regierungspolitik kritisch einem Fakten- und Wertecheck unterzieht, unterbunden werden.“

Fakt ist: Es geht nicht um Bevormundung, sondern um Bevorzugung! Bei dieser und jeder anderen Diskussion, die über den ORF und seine Privilegien geführt wurde und geführt wird, kommt immer wieder das Argument, die Rechte des ORF seien verfassungsmäßig geschützt. Der ORF selbst schreibt dazu: „Gesetzliche Rahmenbedingungen für die Programmarbeit des Österreichischen Rundfunks bilden im Wesentlichen das Bundesverfassungsgesetz vom 10. Juli 1974 über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks und das ORF-Gesetz.“

Das entsprechende Verfassungsgesetz besteht lediglich aus zwei Artikeln und jeder kann es lesen und verstehen. Ich bin kein Jurist, aber als Bürger dieses Landes interessiert mich folgende Frage: Wie ist es möglich, dass das „Rundfunkgesetz“, das 1974 beschlossen wurde (also 20 Jahre vor der Einführung des ersten Privatradios) bis heute einzig und allein auf den ORF Anwendung findet? Artikel 1 (1) besagt eindeutig nicht, dass „Rundfunk“ mit „ORF“ gleichzusetzen ist. Ich frage mich daher, warum gegen diese einseitige Interpretation, die seit fast 25 Jahren die Monopolstellung des ORF gegenüber den privaten Rundfunkbetreibern schützt, noch kein Privatsender eine Verfassungsklage eingereicht hat. Hier der Wortlaut des Verfassungsgesetzes:

Bundesverfassungsgesetz vom 10. Juli 1974 über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks [...]

Der Nationalrat hat beschlossen:

Artikel 1 (1) Rundfunk ist die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, Ton und Bild unter Benützung elektrischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung bzw. längs oder mittels eines Leiters sowie der Betrieb von technischen Einrichtungen, die diesem Zweck dienen.

(2) Die näheren Bestimmungen für den Rundfunk und seine Organisation sind bundesgesetzlich festzulegen. Ein solches Bundesgesetz hat insbesondere Bestimmungen zu enthalten, die die Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Berücksichtigung der Meinungsvielfalt, die Ausgewogenheit der Programme sowie die Unabhängigkeit der Personen und Organe, die mit der Besorgung der im Abs. 1 genannten Aufgaben betraut sind, gewährleisten.

(3) Rundfunk gemäß Abs. 1 ist eine öffentliche Aufgabe.

Artikel 2 Mit der Vollziehung dieses Bundesgesetzes ist die Bundesregierung betraut.

„Public Value Studie“

Zur Untermauerung der demokratiepolitischen Relevanz und Bestätigung seiner staatstragenden Rolle als „vierte Macht“ des Landes gab der ORF 2018 eine eigene „Public Value Studie“ in Auftrag: „Der Auftrag: Demokratie“. Weitgehend unbekannt ist, dass es in der ORF Generaldirektion eine Abteilung „Public Value“ gibt, die „die gemeinwohlorientierte Qualität der öffentlich-rechtlichen Medienleistung des ORF“ sichern soll. Die Studie beweist immerhin, wie wichtig diese Abteilung ist, zwar nicht für die Hörer und Seher, aber als Ort zur Verteidigung des Status-quo.

Studienautor Bernd Holznagel, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht, schreibt über die „besonderen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks“, er sei „verpflichtet, für die 'Gesamtheit der Bevölkerung' Programme anzubieten, die die Vielfalt der bestehenden Meinungen möglichst breit und vollständig abbilden und die Bürger in einem umfassenden Sinne informieren. Der gewinnorientierte Rundfunk wäre mit einer solchen Verpflichtung überfordert. Aufgrund seiner Werbe-finanzierung wird nur ein Mindeststandard an Vielfalt in der Berichterstattung eingefordert. Daher ist der besondere, demokratiefördernde Auftrag der Rundfunkanstalten für die duale Rundfunkordnung entwickelt worden.“ (ORF Public Value, 9 f)

„Die gewinnorientierten Medien unterliegen keiner dieser verbindlichen und überprüfbaren Aufträge. Schon aus diesem Grunde ist es abwegig, ihnen Rundfunkbeiträge zukommen zu lassen. Es wäre im Übrigen europarechtswidrig, weil solche Zuwendungen als staatliche Beihilfen einzustufen sind.“ (ORF, 12 f) Man muss Rechtswissenschaften studieren, um die Fähigkeit zu erwerben eine derartige Argumentation aufzu-bauen. Zunächst spricht Holznagel einem Großteil der Medien die Fähigkeit zur objektiven, ausgewogenen Berichterstattung ab, denn die Mehrheit aller Medien wird privatwirtschaftlich und somit gewinnorientiert geführt. Darauf folgt ein Satz, der historisch von Bedeutung erscheint, aber in Wahrheit keinen Sinn ergibt: „Daher ist der besondere, demokratiefördernde Auftrag der Rundfunkanstalten für die duale Rundfunkordnung entwickelt worden.“

„Daher“ - weil private Medienkonzerne journalistische Mindeststandards nicht einhalten können;

„ist … entwickelt worden“ - das trifft zumindest nicht auf den ORF und die Privatsender in Österreich zu, denn „entwickelt worden“ und beschlossen wurde das Rundfunkgesetz im Jahre 1974, lange bevor es überhaupt nur eine Ahnung von Privatfunk gegeben hat;

„der besondere, demokratiefördernde Auftrag der Rundfunkanstalten für die duale Rundfunkordnung“ – soll das heißen, die Trennung von Privatfunk und Staatsfunk ist besonders demokratiefördernd?

Der Sinn dieser Argumentation erschließt sich weder meinem Hausverstand noch meiner praktischen Vernunft. Vermutlich war gemeint: Die Gebührenfinanzierung für die Rundfunkanstalten ist als besonders demokratiefördernder Auftrag der Rundfunkordnung entwickelt worden.

Am Ende folgt Holznagel einer bestechenden Logik: Der Privatfunk ist nicht objektiv, deshalb darf er keine Rund-funkgebühren erhalten. Weil er keine Rundfunkgebühren erhalten darf, wären „solche Zuwendungen“ europarechtswidrig.

Eine weitere Pflichtverteidigerin des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist Prof. Claudia Ritzi. Sie schreibt: „Aufgrund des geringen Quoten-Drucks können politische Themen in den öffentlich-rechtlichen Angeboten planerisch 'konkurrenzfähig' zu Unterhaltungsangeboten werden. […] Ihr Finanzierungs-modell erlaubt es ihnen auch, diese Zuverlässigkeit im digitalen Zeitalter, das von einem schnellen und kompetitiven Nachrichtenmarkt gekennzeichnet ist, zu bewahren. Ihre Journalistinnen und Journalisten können unabhängig von dem Einfluss von Geldgebern, unabhängig von kurzfristigen thematischen und argumentativen Trends und in ange-messenem Tempo ihre Recherche durchführen und Berichte vorbereiten.“ (ORF, 36 f)

Immerhin bemüht sich Ritzi in ihrem Beitrag um Ausgewogenheit, wenn sie (in Bezug auf ARD und ZDF, betrifft aber genauso den ORF) schreibt: „Zu beklagen wäre aus Sicht des Postdemokratie-Diskurses auch eine starke Fokussierung der Berichterstattung auf Eliten-Akteure und ihre politischen Argumente. […] Schon die zweite Garde der Politik, oft kenntnisreiche Sachpolitiker […] gilt in Talkshow-Redaktionen als schlechtere Lösung.“ (ORF, 39 f)

Auch wenn diese Studie in der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt geblieben ist, so ist sie immerhin öffentlich. Unter Verschluss geblieben ist dagegen ein „Framing Manual“ das Elisabeth Wehling, Mitarbeiterin des Berkeley International Framing Institute im Auftrag der ARD erstellt hat. Der „Tagesspiegel“ (Ausgabe 19.2.2019) konnte einige Interna ans Licht bringen: „Der methodische Ansatz – Selektieren, Strukturieren und Deuten von Begriffen zu einem bestimmten Wirkungszweck – wird von den Manual-Autoren ins 'moralische Framing' übersetzt. Fakten und Details sind da nicht primär, über allem muss die Überzeugung stehen, die Arbeit der ARD sei von moralischen Prinzipien getragen. […] 'Unser Rundfunk ARD' heißt dann, dass die ARD ein 'von Bürgern ermöglichtes Rundfunksystem' ist. Der via Rundfunkbeitrag keine Einnahmen erzielt, sondern schlichtweg das Rundfunkkapital der Bürger verwaltet, 'die sich in Deutschland seit jeher auf diese Weise ihren gemeinsamen, freien Rundfunk ARD ermöglichen'. Der monatliche Rundfunkbeitrag von 17,50 Euro ist auch kein Rundfunkbeitrag, im Framing der Gegner auch 'Zwangsabgabe' oder 'Zwangsgebühr' genannt, sondern 'eine proaktive, selbstbestimmte (da demokratisch entschiedene) Beteiligung der Bürger am gemeinsamen Rundfunk ARD'.“

Der ORF ist de facto ein staatlicher Monopolbetrieb geblieben. Das Bundesverfassungsgesetz vom 10. Juli 1974 wird seit dem Regionalradiogesetz 1993 zu Unrecht (wenn der Gleichbehandlungsgrundsatz gilt) nur auf den ORF angewandt, dessen Monopol 1993 abgeschafft werden sollte. Sollte, aber de facto nicht wurde, da weiterhin in der Auseinandersetzung über das „Rundfunkgesetz“ der Begriff „Rundfunk“ ausschließlich mit dem Begriff „ORF“ gleichgesetzt wird.

Zu den Bestimmungen, die laut Absatz 2 die Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Berücksichtigung der Meinungsvielfalt, die Ausgewogenheit der Programme sowie die Unabhängigkeit der Personen und Organe, … gewährleisten, muss ich als Medien-Beobachter sagen, dass ich diese Grundsätze heute in den privaten „Rundfunkanstalten“ genauso gut aufgehoben sehe wie im ORF. Die Rundfunkgebühren, die von der GIS eingehoben werden, sollten deshalb unter allen Radio- und Fernsehsendern, die diesen Verfassungsgrundsätzen entsprechen, gerecht aufgeteilt werden.

Die direkten Zuwendungen aus den GIS-Einnahmen an Bund und Länder sind mit der Verfassung nicht vereinbar. Oder lässt sich das aus Absatz 3 ableiten? Rundfunk gemäß Abs. 1 ist eine öffentliche Aufgabe.

Somit wäre genug Geld da, um jene Abteilungen der privaten Radio- und Fernsehstationen, die im Sinne des Medienrechtes als unabhängige Redaktionen tätig sind und damit dem Verfassungsgesetz über die Unabhängigkeit des Rundfunks entsprechen, gemäß ihrer Leistungen auch öffen-tlich zu fördern. Das würde mit Sicherheit zu einer größeren Medien- und Meinungsvielfalt beitragen als die ausschließliche Gebührenfinanzierung des ORF.

Der ORF, dem es prinzipiell nicht um die Quote geht, sofern die Beiträge zur Public-Value-Studie der Wahrheit entsprechen, könnte sich indessen mit der Grundsatzfrage beschäftigen, welche quotenorientierten Sendungen ersatzlos gestrichen werden sollten, um der Meinungsvielfalt mehr Raum zu geben. Dies wäre ein Beitrag zur Verwirklichung des Artikel 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Artikel 11 Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit

(1) Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.

(2) Die Freiheit der Medien und ihre Pluralität werden geachtet.

Empfangen und weitergeben, so der Wortlaut der EU-Charta, die im Verfassungsrang steht. Empfangen und ignorieren, so die Realität im ORF. Aufgrund der staats-tragenden Position, die der ORF in unserer Realverfassung innehat, entspricht die Weitergabe oder die Nicht-Weitergabe von Informationen einem behördlichen Eingriff. So ist es bedenklich, dass vor der Nationalratswahl im September 2019 zwei bundesweit aufgestellte Listen keine Möglichkeit bekommen haben an den ORF-Diskussionen der Kandidaten und Kandidatinnen teilzunehmen. Zwei demokratisch legitimierte Parteien, KPÖ und WANDL, sind in der ORF-Berichterstattung kaum vorgekommen. Die GRÜNEN, die in diesem Zeitraum ebenso wenig im Parlament vertreten waren, wurden hingegen zu jeder Diskussionsrunde geladen. Wer sich an die letzte Wahl des Bundespräsidenten (2016) erinnert weiß nun: Man kann in Österreich wegen ein paar Wahlkarten vom Verfassungsgericht eine Wahlwiederholung verlangen, nicht aber wegen Un-Gleichbehandlung kleinerer Parteien.

Nach den Wahlen kehrt Normalität in die ORF-Studios ein. Normalität ist die ewige Wiederkehr der immer gleichen Direkt-Schaltungen zu den Koalitionsgesprächen, wo Journalisten auf Wortspenden von Politikern lauern und endlos über Personalfragen spekulieren. Diese Simulation von Aktualität kann grundsätzlich nur zur Produktion von Leerfloskeln führen. Doch manche sehen den Höhepunkt des investigativen Journalismus darin, nervige Fragen zu stellen um nichts-sagende Antworten zu erhalten. Selbst bei kritischer Distanz zu den jeweiligen Politikern ist dies reine Hofberichterstattung, die nichts mit Nachrichten zu tun hat. Solche irrelevanten Beiträge summieren sich in den Nachrichtensendungen zu Stunden voller Nichtigkeiten. Wertvolle Sendezeit, für die ORF-Seher doppelt bezahlen: mit der Zeit, die ihnen gestohlen wird, und mit den Gebühren, die sie berappen müssen.

Nachsatz 17.3.2022: Die Degradierung des ORF zum Hofberichterstatter infolge der Corona-Maßnahmenpolitik widerspricht nicht nur jeglichen Grundsätzen eines kritischen Journalismus, sondern auch allen Punkten des Artikel 1, Absatz 2 des zitierten Rundfunkgesetzes.